Art. 16 ustawy o drogach publicznych – kiedy inwestor musi wybudować lub przebudować drogę na własny koszt?

Przy realizacji różnego typu inwestycji, inwestorzy coraz częściej spotykają się z koniecznością zawarcia umowy na podstawie art. 16 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych („u.d.p.”). Przepis ten ma istotne znaczenie zarówno dla deweloperów realizujących inwestycje mieszkaniowe, jak i przedsiębiorców budujących obiekty handlowe, magazynowe, przemysłowe czy usługowe.

Zgodnie z art. 16 ust. 1 u.d.p. budowa lub przebudowa dróg publicznych spowodowana inwestycją nie drogową należy do inwestora tego przedsięwzięcia. Oznacza to, że jeżeli realizacja planowanej inwestycji powoduje konieczność dostosowania istniejącej infrastruktury drogowej lub wykonania nowych elementów układu komunikacyjnego, obowiązek ten obciąża inwestora. Przepisy nie definiują pojęcia „inwestycji nie drogowej”. Na gruncie wykładni językowej należy jednak przyjąć, że obejmuje ono każde przedsięwzięcie inne niż polegające na budowie drogi. Mogą to być w szczególności osiedla mieszkaniowe, centra logistyczne, zakłady produkcyjne, galerie handlowe oraz obiekty usługowe lub biurowe.

Realizacja obowiązków wynikających z art. 16 u.d.p. następuje poprzez zawarcie umowy pomiędzy inwestorem a zarządcą danej drogi. Co istotne, umowa ta ma charakter cywilnoprawny. Oznacza to, że zastosowanie do niej znajdą przepisy kodeksu cywilnego, w szczególności zasada swobody umów, a nie przepisy administracyjne.

W praktyce okoliczność ta ma bardzo duże znaczenie. Zarządca drogi nie może bowiem jednostronnie kształtować treści zobowiązań inwestora, a strony powinny dążyć do wypracowania porozumienia uwzględniającego zarówno interes publiczny, jak i słuszne interesy inwestora.

Wymaga także podkreślenia, że omawiany przepis odnosi się wyłącznie do dróg publicznych, a zatem do dróg gminnych, powiatowych, wojewódzkich oraz krajowych. Dlatego też przed zawarciem umowy drogowej warto sprawdzić status prawny drogi, której ma dotyczyć inwestycja. Weryfikacja taka powinna nastąpić poprzez analizę uchwał właściwych organów jednostek samorządu terytorialnego lub odpowiednich rozporządzeń dotyczących zaliczenia drogi do określonej kategorii.

Kiedy powstaje obowiązek inwestora?

Nie każda inwestycja automatycznie powoduje obowiązek budowy lub przebudowy drogi publicznej. Kluczowe znaczenie ma istnienie związku przyczynowego pomiędzy planowaną inwestycją nie drogową a koniecznością wykonania robót drogowych. Oznacza to, iż zarządca drogi powinien wykazać, że planowane przedsięwzięcie wywoła skutki komunikacyjne wymagające przebudowy lub budowy infrastruktury drogowej.

Przyjmuje się, że występują trzy sytuacje powodujące konieczność budowy lub przebudowy drogi publicznej:

• istniejący układ komunikacyjny sieci dróg publicznych jest niewystarczający dla planowanej inwestycji nie drogowej- sytuacja ta występuje wówczas, gdy istniejąca droga publiczna zapewnia wprawdzie dostęp do nieruchomości, jednak jej parametry techniczne lub przepustowość nie pozwalają na obsłużenie zwiększonego ruchu wywołanego przez nową inwestycję. Przykładowo może chodzić o konieczność poszerzenia jezdni, budowę dodatkowych pasów ruchu czy modernizację skrzyżowania obsługującego inwestycję.
• istniejący układ komunikacyjny wymaga przebudowy z uwagi na konieczność zapewnienia właściwej obsługi planowanej inwestycji- w tym przypadku droga istnieje i co do zasady może obsługiwać inwestycję, jednak konieczne jest wykonanie określonych zmian technicznych pozwalających na bezpieczne i zgodne z przepisami korzystanie z niej. Przykładem może być budowa pasa do skrętu, przebudowa zjazdu, wykonanie sygnalizacji świetlnej.
• brakuje części istniejącego układu komunikacyjnego zapewniającego inwestycji odpowiedni dostęp do drogi publicznej- jest to sytuacja najdalej idąca. W takim przypadku istniejąca infrastruktura drogowa nie zapewnia inwestycji odpowiedniego dostępu do drogi publicznej i konieczne staje się wykonanie nowego elementu układu komunikacyjnego. Może to oznaczać między innymi: budowę nowego odcinka drogi, wykonanie nowego skrzyżowania, budowę ronda.

Jednocześnie należy podkreślić, że obowiązek inwestora może obejmować wyłącznie takie roboty drogowe, które pozostają w związku z realizowaną inwestycją nie drogową. Niedopuszczalne jest wykorzystywanie art. 16 u.d.p. do nałożenia na inwestora inwestycji nie drogowej obowiązku budowy lub przebudowy drogi publicznej w zakresie, który nie pozostaje w związku z planowaną inwestycją nie drogową.

Treść „umowy drogowej”

Zgodnie z art. 16 ust. 2 u.d.p. szczegółowe warunki budowy lub przebudowy drogi określa umowa zawierana pomiędzy zarządcą drogi a inwestorem. Dokument ten określany jest często jako „umowa drogowa”.

Tego rodzaju umowy regulują zazwyczaj:

• zakres prac drogowych,
• prawa i obowiązki stron,
• harmonogram realizacji inwestycji,
• procedurę odbioru wykonanych prac,
• zasady przekazania infrastruktury zarządcy drogi.

Wymaga podkreślenia, że zgodnie z art. 16 u.d.p. przedmiotem umowy drogowej może być wyłącznie wykonanie inwestycji drogowej w odpowiednim zakresie (tj. budowa lub przebudowa drogi publicznej). Przepis ten nie stanowi podstawy do zobowiązania inwestora jedynie do przekazania środków finansowych na rzecz zarządcy drogi, który następnie samodzielnie zrealizowałby inwestycję. Innymi słowy, istotą instytucji przewidzianej w art. 16 u.d.p. jest wykonanie inwestycji drogowej przez inwestora inwestycji nie drogowej (bezpośrednio lub za pośrednictwem wybranego przez niego wykonawcy), a następnie przekazanie jej zarządcy drogi.

Najczęstsze problemy praktyczne

1. Nadmierny zakres żądań zarządcy drogi

W praktyce zdarza się, że zarządcy dróg oczekują od inwestorów wykonania infrastruktury wykraczającej poza rzeczywiste potrzeby planowanej inwestycji nie drogowej. Może to dotyczyć przykładowo przebudowy znacznie większego odcinka drogi niż ten, który pozostaje w związku z inwestycją lub budowy infrastruktury służącej przede wszystkim innym użytkownikom drogi.

Należy jednak pamiętać, że, jak wskazano powyżej, jest to niedopuszczalne, gdyż dyspozycją art. 16 u.d.p. objęte są wyłącznie prace pozostające w związku z planowaną inwestycją nie drogową.

2. Odpowiedzialność za wady wykonanej drogi

Po wykonaniu inwestycji drogowej i jej przekazaniu zarządcy drogi często pojawiają się pytania dotyczące gwarancji, rękojmi oraz odpowiedzialności za przyszłe awarie.

Z tego względu szczególnego znaczenia nabierają postanowienia umowne regulujące: okres gwarancji, uprawnienia zarządcy drogi, procedurę usuwania wad, czy też przeniesienie uprawnień wobec wykonawcy robót.

3. Moment przejęcia infrastruktury przez zarządcę drogi

Kolejnym częstym problemem jest określenie momentu przejęcia przez zarządcę drogi odpowiedzialności za wybudowaną infrastrukturę.

W interesie obu stron leży precyzyjne wskazanie chwili, w której następuje odbiór inwestycji oraz przejęcie obowiązków związanych z jej utrzymaniem. Brak jednoznacznych postanowień może prowadzić do sporów dotyczących odpowiedzialności za szkody, wypadki drogowe lub koszty usuwania usterek ujawnionych po zakończeniu robót.

bio: Martyna Falkowska